Protection fonctionnelle des élus locaux
- Le champ d'application et les exclusions
Les élus locaux bénéficient d'un régime de protection fonctionnelle proche de celui applicable aux agents publics, défini à l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : « La commune est tenue d'accorder sa protection au maire, à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions ». Le périmètre de cette protection fonctionnelle a été défini par le juge, qui l'a notamment étendue aux poursuites civiles. Le Conseil d'Etat considère ainsi que lorsqu'un agent public est poursuivi pour faute de service, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions n'est pas imputable à cet agent, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui. Ce principe général du droit, consacré par la législation (et repris depuis par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires), est applicable aux élus locaux. Conformément à ces dispositions, dans le cas d'un recours pour excès de pouvoir introduit à l'encontre d'une décision prise par le maire, la protection fonctionnelle ne trouve pas à s'appliquer : le recours pour excès de pouvoir, « procès fait à un acte » pris par la commune, ne vise pas l'élu, mais l'acte pris au nom de la collectivité. La commune doit alors assurer les moyens de sa propre défense, et non l'élu. C'est le cas notamment en cas de contentieux devant le juge administratif portant sur l'organisation des élections. Le litige ne constitue alors ni une attaque ni une mise en cause pénale à l'égard des personnes dont l'élection ou l'inscription au tableau des électeurs sénatoriaux du département est contestée, condition pour leur ouvrir droit au bénéfice de la protection fonctionnelle. Conformément aux dispositions précitées, la protection fonctionnelle ne peut être accordée à un élu local dans le cadre d'un contentieux électoral devant le juge administratif : les frais ici en cause sont engagés dans le cadre d'une procédure administrative, et non pénale ou civile. Cette procédure, n'est en effet, pas dirigée, intuitu personae, contre l'élu local, mais, de manière abstraite, contre le résultat des opérations électorales. Seuls les frais de procédure et d'avocat résultant d'un contentieux porté devant le juge pénal et/ou civil peuvent faire l'objet d'une prise en charge au titre de la protection fonctionnelle, par la commune ou par l'Etat (lorsque l'élu est mis en cause à raison des missions qu'il exerce au nom de l'Etat). Toute décision contraire pourrait exposer la commune ou l'Etat à une annulation par le juge de cette prise en charge.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 24/06/2021 - page 3962
Elus intéressés par une affaire
- L'application aux bénévoles d'une association
L'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ». Les conseillers municipaux doivent ainsi s'abstenir de participer à l'examen de l'affaire à laquelle ils sont intéressés. D'une façon générale, le Conseil d'Etat admet que l'intérêt à l'affaire existe dès lors qu'il ne se confond pas avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune (CE sect., 16 déc. 1994, n° 145370, Commune d'Oullins c. Association Léo-Lagrange Jeunesse et Tourisme). Il résulte de la jurisprudence administrative qu'est intéressé à l'affaire le conseiller, président-directeur général d'une société qui exploite un théâtre, propriété de la commune, lorsque le Conseil municipal délibère sur des demandes de subventions en vue de travaux de réaménagement de la salle de théâtre (CE 23 sept. 1987, n° 65014, Écorcheville). Sont également intéressés les conseillers municipaux, président et membres du conseil d'administration d'une association gérant une maison de retraite, qui prennent part aux délibérations accordant des garanties d'emprunt à l'association parce que cette dernière, bien que dépourvue de but lucratif, poursuit des intérêts ne se confondant pas avec ceux de la généralité des habitants (CE, 9 juill. 2003, n° 248344, Caisse régionale de Crédit agricole mutuel de Champagne-Bourgogne). Le Conseil d'Etat précise que la participation du conseiller municipal intéressé, pour vicier la délibération, doit être de nature à exercer une influence décisive sur le résultat du vote (CE, 26 févr. 1982, n° s 12440 et 21704, Association renaissance d'Uzès). Plus largement, la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération par une personne intéressée à l'affaire est à elle seule de nature à entraîner l'illégalité de cette délibération (CE, 21 nov. 2012, n° 334726, Commune de Vaux-sur-Vienne). Ainsi, un conseiller municipal, même simple adhérent à une association, peut être considéré comme intéressé à l'affaire s'il participe à une délibération allouant une subvention de la commune à ladite association. Il convient donc que les conseillers intéressés ne participent pas au vote. Pour le calcul du quorum en particulier, le Conseil d'État considère que les conseillers municipaux intéressés ne doivent pas être pris en compte (CE, 19 janvier 1983, n° 33241, Chauré).
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 10/06/2021 - page 3699
Fossés
- L'obligation d'entretien des riverains
L'entretien des fossés est réglementé par le code civil. Tout propriétaire riverain d'un fossé se doit de procéder à son entretien régulier afin qu'il puisse permettre l'évacuation des eaux, en évitant toutes nuisances à l'amont et à l'aval du fossé (articles 640 et 641 du code civil). Lorsque le fossé est mitoyen, il doit être entretenu à parts égales entre les deux propriétaires (articles 666 et 667 du code civil). En cas de défaillance des propriétaires riverains, le maire peut intervenir en premier lieu au titre de ses pouvoirs de police générale en présence d'un risque pour la sécurité ou la salubrité publique. Il peut ainsi y faire exécuter des travaux d'office conformément à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). En second lieu, au titre de son pouvoir de police de l'assainissement, « le maire prescrit aux propriétaires [...] de fossés à eaux stagnantes établis dans le voisinage des habitations d'exécuter les travaux ou de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser toutes causes d'insalubrité » (article L. 2213-31 du CGCT). En cas de refus ou de négligence, le maire peut dénoncer au préfet de département l'état d'insalubrité constatée. Après avis du conseil d'hygiène et du service hydraulique, ce dernier pourra prescrire l'exécution d'office des travaux reconnus nécessaires, aux frais du propriétaire et après mise en demeure préalable. Enfin, il ressort des dispositions de l'article L.151-36 du code rural et de la pêche maritime que la commune peut prescrire ou exécuter les travaux en matière d'entretien des canaux et des fossés, lorsqu'ils présentent, du point de vue agricole ou forestière, un caractère d'intérêt général ou d'urgence. Dans ce cas, elle prend en charge les travaux qu'elle a prescrits ou exécutés. La commune peut, toutefois, faire participer aux dépenses d'entretien les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent un intérêt.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 10/06/2021 - page 3692
Aires d'arrêt ou de stationnement le long des voies départementales
- Des accessoires indissociables des voiries départementales
Les aires d'arrêt ou de stationnement le long des voies départementales sont des dépendances du domaine public routier départemental en tant qu'accessoire indissociable de la voie au sens de l'article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Les règlements de voirie départementale mentionnent en général expressément que le domaine public routier recouvre, outre la chaussée, ses dépendances dont les aires de repos ou de stationnement. Les délaissés de voirie, quant à eux, sont des parcelles qui faisaient préalablement partie du domaine public routier et qui se trouvent être déclassées par suite d'une modification de l'alignement résultant notamment d'un changement de tracé de la voie. Les délaissés de voirie ne font plus partie du domaine public routier, car ces parcelles ne sont plus utilisées pour la circulation (CE, 27 septembre 1989, n° 70653). Dans le cas décrit dans la présente question, s'il y a bien eu une modification du tracé de la chaussée, la parcelle est demeurée dans le domaine public routier départemental. En effet, les aires d'arrêt ou de stationnement participent à la sécurité du trafic et des usagers et, à ce titre, constituent des accessoires permanents de la voirie. Il revient ainsi au département, en vertu de son obligation d'entretien de la voirie, d'assurer le ramassage des déchets sur l'aire d'arrêt et de stationnement. En cas de dépôt sauvage, le président du conseil départemental, au titre de son pouvoir de police de la circulation, peut engager la procédure prévue à l'article L. 541-3 du code l'environnement relatif aux personnes responsables de ces dépôts.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 10/06/2021 - page 3690
Baignades aménagées par des communes
- L'organisation par les maires de la surveillance
En application de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le maire, autorité de police municipale, est chargé d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. La police municipale comprend notamment le soin de prévenir, par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents, ainsi que celui de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours. C'est sur ce fondement que le maire exerce la police des baignades autres que les baignades en mer (régie par l'article L. 2213-23 du CGCT). S'agissant des zones de baignade aménagées par les communes, la jurisprudence administrative considère traditionnellement « qu'il incombe aux communes (…) d'une part de prendre les mesures appropriées en vue d'assurer la sécurité des usagers et plus particulièrement des baigneurs et, d'autre part, de signaler spécialement les dangers excédants ceux contre lesquels les intéressés doivent personnellement, par leur prudence, se prémunir » (Conseil d'État, 14 octobre 1977, Commune de Catus, n° 1404). La mise en place par une commune d'une zone de baignade ouverte au public, aménagée et autorisée, nécessite donc que le maire prenne toutes mesures appropriées en vue d'assurer la sécurité des usagers, parmi lesquelles le signalement des dangers au public et l'organisation d'une surveillance par du personnel qualifié, titulaire d'un diplôme de maître-nageur sauveteur. Cette surveillance peut également être assurée par des sapeurs-pompiers volontaires en application de l'article 1er de l'arrêté du 6 avril 1998 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires recrutés pour la surveillance des baignades et des activités nautiques. Ainsi, en application de ces dispositions, une commune ne peut s'abstenir d'organiser la surveillance d'une zone de baignade qu'elle a mise en place. En cas d'insuffisance des mesures de prévention et de sauvetage prescrits ou d'une faute commise dans l'exécution desdites mesures, la responsabilité de la commune est susceptible d'être engagée (CAA Nantes, 29 décembre 1990, Boisaubert, n° 89NT00423). Par ailleurs, en application des articles L. 2123-34 du CGCT et 121-3 du code pénal, la responsabilité du maire peut également être engagée pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions, s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales, compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions et de ses moyens, dès lors qu'il a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, ou commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'il ne pouvait ignorer.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 10/06/2021 - page 3689
Routes départementales en agglomération
- Le partage des responsabilités entre les départements et les communes
Conformément à l'article L.131-2 du code de la voirie routière, il incombe au département d'assurer l'aménagement et l'entretien des routes départementales. Il s'agit pour cette collectivité d'une dépense obligatoire en vertu du 16° de l'article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Des obligations pèsent également sur la commune concernant les routes départementales en agglomération. En effet, le maire exerce la police de la circulation sur l'ensemble des voies à l'intérieur de l'agglomération, incluant les routes départementales (article L. 2213-1 du CGCT). La police municipale recouvre selon le 1° de l'article L. 2212-2 du CGCT « tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements (...) ». Il ressort de ces dispositions que le département est responsable des dommages qui pourraient être causés aux tiers par l'existence ou l'usage d'une route départementale en agglomération, sous réserve que ces dommages ne proviennent pas de dispositifs mis en œuvre par le maire au titre de ses pouvoirs de police (CAA Bordeaux, 7 mars 2019, n° 17BX00843, à propos des conséquences de l'aménagement d'un carrefour giratoire relevant uniquement de la responsabilité du département). Ainsi, une commune et un département ont pu être condamnés solidairement à indemniser un accident, le département au titre d'un rétrécissement et d'un affaissement de la chaussée non signalée, la commune au titre d'un défaut d'éclairage (CAA Douai, 18 mai 2004, n° 01DA00001). Lorsque le maire initie des travaux sur la voie départementale en agglomération aux fins de la sûreté et de la commodité de passage visés à l'article L. 2212-2 du CGCT, ce qui peut inclure l'aménagement des trottoirs, il doit recueillir l'accord du président du conseil départemental dès lorsque cela a pour effet de modifier l'assiette de la voie départementale (CE, 29 juillet 1994, n° 123812, implantation de passages surélevés). Si la commune est responsable des travaux, la modification du domaine routier départemental qui en résulte relève ensuite de l'obligation d'entretien du département propriétaire en vertu de l'article L.131-2 du code de la voirie routière sauf convention. Usuellement, la convention relative aux travaux prévoit quelle collectivité sera en charge de l'entretien de l'ouvrage réalisé. Il convient de rappeler que sur une route départementale traversant l'agglomération d'une commune, le département y exerce la compétence voirie en tant que propriétaire et gestionnaire de la voie. À ce titre, les obligations du département sont les mêmes que sur l'ensemble de son domaine routier. Le département est compétent pour opérer tous travaux d'aménagement ou d'entretien de son domaine routier à l'intérieur des agglomérations, ce qui inclut tous les accessoires indissociables de la voie en application de l'article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques dont les trottoirs. Il sera déclaré ainsi l'unique responsable des dommages causés par des descellements d'un avaloir (CAA, Nancy, 22 septembre 2020, n° 19NC00306), sauf à ce que des circonstances particulières, telle l'absence de réaction de la commune concernant un trou dans la chaussée dans une rue fréquentée de l'agglomération, soient susceptibles d'entraîner un partage des responsabilités entre les deux collectivités (CE, 12 mai 2006, n° 249442). Le nettoiement des voies qui fait partie de la police municipale entre également dans le champ de l'obligation d'entretien des voies du département. Cette superposition d'obligations a pour conséquence la coresponsabilité de la commune et du département. Les opérations de déneigement incombent au département en tant que gestionnaire de la voirie, mais également au maire qui doit rétablir la circulation et assurer la sécurité des usagers. Leur responsabilité à part égale a pu ainsi être retenue à la suite d'un accident de voiture provoqué par une plaque de neige verglacée (CAA Nantes, 10 avril 1995, 94NT00648). Il ressort de l'ensemble de ces éléments que, s'agissant aussi bien des aménagements décidés par la commune que des cas de coresponsabilité dégagés par le juge selon les circonstances propres à chaque accident, le département et la commune concluront utilement une convention visant à clarifier leurs obligations respectives.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 24/06/2021 - page 3974
Taxe de séjour
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Interdiction des cirques avec des animaux sauvages
- Les conditions précisées par le juge administratif
La Cour administrative d'appel a jugé dernièrement qu'une commune, pour pouvoir interdire un cirque avec des animaux sauvages, doit justifier de l'existence d'un risque matériel avéré de trouble à l'ordre public en cas d'installation sur son territoire. A ce titre, précise le juge, les conditions de vie des animaux ne relèvent ni de la sûreté, ni de la sécurité ou de la salubrité publiques. Enfin, la circonstance que le traitement des animaux sauvages dans les cirques aurait un caractère immoral ne peut fonder légalement, en l'absence de circonstances locales particulières, une mesure de police.
- Cour administrative d'appel de Bordeaux, 20/05/2021, n° 19BX04491
