1. Indemnités des élus locaux
Bien que les fonctions électives soient par principe gratuites, les élus locaux peuvent bénéficier d'indemnités de fonction dont l'objet est de compenser les dépenses et les sujétions qui résultent de l'exercice de leur charge publique. Les modalités de fixation de ces indemnités sont définies à l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui précise qu'une délibération du conseil municipal doit en fixer les conditions d'octroi : « Lorsque le conseil municipal est renouvelé, les indemnités de ses membres, à l'exception de l'indemnité du maire, sont fixées par délibération. » Aucune disposition de droit positif, de nature législative ou réglementaire, n'impose aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics de verser ces indemnités de fonction selon un rythme mensuel. Néanmoins, la doctrine, qui suppose généralement son caractère mensuel, est ancienne et bien établie. De nombreuses circulaires, notes ou documents d'information font ainsi référence aux montants mensuels des indemnités. Par conséquent, sous réserve de l'appréciation souveraine du juge, il semble possible pour une commune de déterminer un rythme de versement des indemnités de fonctions autre que mensuel. Auquel cas, conformément à l'article L. 2123-20-1 du CGCT, cette décision devra relever d'une délibération.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4955
- La durée de versement des indemnités liées au mandat
Les indemnités de fonction des élus locaux leur sont versées pour la durée de leur mandat. Dans les communes, les conseillers municipaux perçoivent donc leurs indemnités de fonction jusqu'à la fin de leur mandat, soit : dans les communes de 1 000 habitants ou plus : jusqu'à la date d'élection du nouveau conseil municipal ; dans les communes de moins de 1 000 habitants : jusqu'au premier tour de l'élection municipale si tout ou partie des nouveaux conseillers municipaux sont élus au premier tour, ou au second tour de l'élection municipale si aucun conseiller municipal n'est élu lors du premier tour. Les maires et adjoints sortants sont soumis cependant à des règles spécifiques. Bien que leur mandat s'achève au même moment que les conseillers municipaux, leurs fonctions sont prorogées jusqu'à la date de la première réunion du conseil municipal nouvellement élu, en application de l'article L. 2122-15 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Leur indemnité de fonction est donc maintenue jusqu'à cette date. Dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), en application de l'article L. 273-3 du code électoral, la date de cessation du mandat des conseillers communautaires est identique à la date de fin de mandat des conseillers municipaux, et varie donc selon qu'ils sont issus ou non d'une commune de 1000 habitants ou plus, et selon le résultat du premier tour de l'élection municipale, comme indiqué précédemment. Le président et les vice-présidents suivent néanmoins un régime juridique dérogatoire, identique à celui du maire et de ses adjoints. En effet, en application de l'article L. 5211-2 du CGCT, bien que leur mandat soit terminé, leurs fonctions sont prorogées jusqu'à la première réunion du nouvel organe délibérant. Leurs indemnités de fonction leur sont donc versées jusqu'à cette date. Dans les établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre, le mandat des élus sortants s'achève à la date de la première réunion du nouvel organe délibérant, pour l'ensemble des membres du conseil communautaire. C'est ce que prévoit notamment l'article L. 5211-8 du CGCT pour les syndicats de communes. Les règles précitées constituent le droit commun. Il convient toutefois de rappeler que la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a introduit des dispositions spécifiques et exceptionnelles tenant compte de la crise sanitaire et de son impact sur les élections municipales. Le mandat des conseillers municipaux sortants a ainsi été prorogé. Dans les communes où le conseil municipal a été élu au complet dès le premier tour, l'ensemble des conseillers sortants ont donc conservé leur indemnité de fonction jusqu'à la fin de leur mandat fixée par le décret n° 2020-571 du 14 mai 2020 au 18 mai 2020. Le droit est resté inchangé pour le maire et les adjoints. Dans les communes où un second tour a dû être organisé, les conseillers sortants ont conservé leur indemnité de fonction jusqu'à la date du second tour, soit jusqu'au 28 juin 2020, tandis que le maire et ses adjoints ont conservé leur indemnité de fonction jusqu'à la date de la première réunion du nouveau conseil, organisée après le second tour, suivant la règle de droit commun. S'agissant des EPCI-FP, le président et les vice-présidents en exercice à la date du 18 mai 2020 ont été maintenus dans leurs fonctions jusqu'à la date de la première réunion du conseil communautaire après le second tour. Leurs délégations de fonctions et les délibérations du conseil étant également maintenues, ces élus ont continué à percevoir leurs indemnités de fonction jusqu'à ladite date d'installation, qui marque la fin de leurs fonctions. Dans les EPCI-FP ne comprenant que des communes dont le conseil municipal a été intégralement élu au premier tour, les conseillers communautaires sortants ont continué de percevoir leurs indemnités de fonction jusqu'à la date de début de mandat des nouveaux élus, fixée au 18 mai 2020. Dans les autres EPCI-FP, les conseillers communautaires sortants ont conservé leur indemnité de fonction jusqu'à la fin de leur mandat, c'est-à-dire jusqu'à la date du second tour (28 juin 2020) ou, pour les communes dont le conseil a été élu au complet dès le premier tour, jusqu'au 18 mai 2020. Des dispositions transitoires spécifiques ont toutefois été instituées pour les communes dont le nombre de sièges au sein de l'EPCI-FP a changé, pour permettre la désignation d'une part, des élus qui occuperont ces sièges à titre transitoire ou d'autre part, de ceux dont le mandat prend fin.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4955
- L’application de la saisie à tiers détenteur
La jurisprudence considère que les indemnités de fonction des élus ne présentent pas le caractère d'un salaire en l'absence de lien de subordination avec un employeur. Par conséquent, la saisie des rémunérations de droit commun ne leur est pas applicable. Cependant, en application de l'article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales, les indemnités de fonction des élus peuvent être appréhendées par voie de saisie administrative à tiers détenteur (SATD) pour la partie qui excède la fraction représentative des frais d'emploi telle que définie par l'article 81 du code général des impôts. La SATD permet en effet de saisir toutes sommes exigibles et saisissables appartenant ou devant revenir aux redevables entre les mains d'un tiers détenteur.
- Réponse du Ministère auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance - Comptes publics publiée dans le JO Sénat du 05/11/2020 - page 5100
2. Animaux morts
- La responsabilité de l’État et des maires
Aux termes des dispositions des articles L. 226-1 et R. 226-7 et suivants du code rural et de la pêche maritime, l'État a la responsabilité du service public de l'équarrissage. Ainsi, l'État est notamment chargé de la collecte, de la transformation et de l'élimination des animaux de plus de 40 kilogrammes dont le propriétaire est inconnu ou inexistant. En outre, l'article R. 226-12 du même code dispose qu'il est de la responsabilité du maire, au titre de ses pouvoirs de police générale relatifs à la sauvegarde de la salubrité publique, de veiller à ce que le cadavre d'un animal soit pris en charge par le titulaire du marché de la collecte des animaux morts. À cet effet, l'arrêté préfectoral, portant à la connaissance du public toutes les informations permettant de contacter les titulaires de marchés chargés de la collecte des sous-produits animaux relevant du service public de l'équarrissage, est affiché à la mairie de chaque commune, en application de l'article R. 226-11 du code précité. La demande d'enlèvement des cadavres d'animaux morts qui se trouveraient sur la voie publique, ou en bordure de celle-ci, relève donc de la compétence du maire et non de celle du président du conseil départemental.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4956
3. Tranquillité publique
- La réglementation des horaires d’ouverture des commerces par le maire
Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé de « réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ». En application de ces dispositions, le maire peut réglementer les horaires d'ouverture des commerces sur le territoire de sa commune en cas de troubles à l'ordre public. Le juge administratif a ainsi considéré qu'un maire pouvait interdire l'ouverture d'une boulangerie-croissanterie de 22 heures à 6 heures du matin, afin de lutter contre le bruit provoqué par l'afflux des clients au cours de la nuit (Conseil d'État, 7 juillet 1993, n° 139329). Toutefois, les mesures prises par le maire doivent être conciliées avec le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et être strictement proportionnées aux troubles à la tranquillité publique (Cour administrative d'appel de Bordeaux, 12 avril 2001, n° 97BX01318).
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4960
4. Exercice d’un mandat local
- La rémunération des crédits d’heures et des autorisations d’absence
Afin de disposer du temps nécessaire à l'administration de leur collectivité, ou pour préparer les réunions liées à leur mandat, les élus locaux disposent d'un crédit trimestriel d'heures, que l'employeur est tenu de leur accorder sur demande. Leur volume trimestriel a d'ailleurs été revalorisé par l'article 87 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Outre ces crédits d'heures, qui bénéficient pour l'essentiel aux élus chargés de responsabilités exécutives, tous les élus locaux peuvent bénéficier d'autorisations d'absence afin de pouvoir participer aux réunions obligatoires liées à leur mandat (séances plénières, réunions de commissions instituées par délibération, réunions où ils représentent leur collectivité). Contrairement aux crédits d'heures, les heures correspondant à ces autorisations d'absence peuvent faire l'objet d'une rémunération, bien que celles-ci ne constituent pas une obligation pour l'employeur. L'article 90 de la loi « engagement et proximité » établit d'ailleurs le droit pour chaque titulaire de mandat local nouvellement élu de demander à son employeur un entretien individuel afin de s'accorder sur la conciliation entre ce mandat et l'activité professionnelle, notamment en ce qui concerne les temps d'absence, ce qui inclut une éventuelle rémunération des autorisations d'absence. De manière générale, il convient de rappeler que l'exercice d'un mandat local ne doit pas constituer un motif de discrimination au sein de l'entreprise (article 86 de la même loi). En outre, l'article 89 de la loi précitée établit le principe selon lequel les salariés titulaires d'un mandat local doivent être considérés comme faisant partie de la catégorie de personnes qui, au sein de leur entreprise, disposent de l'accès le plus favorable au télétravail dans l'exercice de leur emploi (leur poste de travail doit néanmoins être compatible avec cette modalité d'exercice). Cette disposition est également de nature à faciliter les modalités concrètes d'exercice du mandat. Le Gouvernement est favorable au développement de l'ensemble de ces dispositifs qui permettent aux élus locaux de mieux concilier l'exercice de leur mandat avec leur activité professionnelle. Il ne souhaite pas néanmoins qu'ils conduisent à imposer des contraintes excessives aux entreprises, de nature à défavoriser les élus locaux dans leurs démarches de recherche d'emploi ou de mobilité. Il n'est donc pas favorable à ce que les crédits d'heures fassent obligatoirement l'objet d'une rémunération.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4960
5. Réseaux de communications électroniques
- Les obligations d’entretien des propriétaires fonciers et des exploitants
L'article L. 51 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), introduit par l'article 85 de la loi n° 2016-131 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, précise la procédure d'entretien des réseaux de communications électroniques. Cet article introduit une chaîne de responsabilité incitative entre propriétaires de terrains et exploitants de réseaux en matière d'entretien des abords des réseaux. L'objectif est de responsabiliser propriétaires et exploitants afin que la collectivité n'intervienne qu'en dernier recours, à travers les pouvoirs de police du maire. Le propriétaire est ainsi le premier responsable de l'entretien de son terrain. Cette responsabilité découle du droit de propriété dont il est titulaire. L'exploitant est également responsabilisé à travers l'obligation qui lui est faite de proposer une convention au propriétaire, au fermier ou à leurs représentants concernant l'entretien du réseau. L'entretien est par ailleurs assuré par l'exploitant lorsque le propriétaire n'est pas identifié ou quand la convention avec le propriétaire le prévoit. Si le propriétaire n'a pas procédé à l'entretien, c'est à l'exploitant de procéder aux opérations d'entretien aux frais du propriétaire. L'objectif ici est de conserver l'équilibre des responsabilités entre l'exploitant et le propriétaire en permettant à l'un de pallier la défaillance de l'autre, aux frais de ce dernier. Cette solution apparait cohérente avec leurs obligations respectives. Ainsi, le propriétaire, sur qui pèse en premier lieu l'obligation d'entretien, demeure financièrement responsable. Dans le cas où les opérations ne seraient toujours pas réalisées, la loi permet à la collectivité de pallier la défaillance de l'exploitant à travers les pouvoirs de police du maire, qui peut successivement mettre en demeure le propriétaire puis l'exploitant de procéder à l'entretien, et in fine faire procéder aux opérations d'entretien aux frais de l'exploitant. L'article L. 48 du CPCE permet à l'exploitant d'obtenir une servitude lui permettant de procéder aux opérations d'entretien des réseaux existants et au déploiement de nouveaux réseaux. Si l'exploitant bénéficie de cette servitude, subordonnée à une autorisation délivrée au nom de l'État par le maire, la responsabilité des opérations d'élagage repose alors sur lui et non plus sur le propriétaire du terrain. La législation existante apparait donc proportionnée et équitable en termes de prise en charge de l'entretien des abords des réseaux. À cet égard, une évolution législative remettant en cause cet équilibre ne paraît pas nécessaire.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4962
6. Opérations funéraires
Depuis l'entrée en vigueur de la loi n°2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des dispositions de son article 15 sur la surveillance dans le domaine funéraire, seules deux opérations visées à l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales (CGCT) font l'objet d'une surveillance par une autorité de police et donnent lieu à vacation : les opérations de fermeture et de scellement du cercueil lorsqu'il y a crémation ainsi que les opérations de fermeture et de scellement de cercueil lorsque le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt et qu'aucun membre de la famille n'est présent au moment de celles-ci. De fait, les exhumations de cercueils, que celles-ci soient administratives c'est-à-dire effectuées par la commune à l'échéance de la concession à la suite d'un constat d'état d'abandon (articles L. 2223-17 et L. 2223-18 et R. 2223-12 et suivants du CGCT), ou à l'issue du délai de rotation en terrain commun (article R. 2223-5 du CGCT), ou que celles-ci soient effectuées à la « demande du plus proche parent » (article R. 2213-40 du CGCT) ne donnent pas lieu à surveillance obligatoire d'une autorité de police. Il en va de même pour les opérations de retrait des urnes de leur lieu d'inhumation ou de leur lieu de dépôt au sein d'un espace cinéraire qui sont soumises au même formalisme que les exhumations de cercueils en application de l'article R. 2223-23-3 du CGCT : « L'autorisation de retirer une urne d'une concession d'un site cinéraire est accordée par le maire dans les conditions définies à l'article R. 2213-40 ». Toutefois, l'ensemble de ces opérations demeure sous le contrôle du maire de la commune du lieu d'exhumation, en charge de délivrer l'autorisation d'exhumer. Un contrôle renforcé des opérations d'exhumation est en effet la garantie de leur bon déroulement et d'un suivi satisfaisant de l'utilisation des équipements. Ainsi, les agents municipaux en charge du cimetière donnent accès au site aux opérateurs funéraires dans les conditions et aux horaires préalablement définis avec ces derniers, en conformité avec le règlement du cimetière le cas échéant. Le maire, au titre de ses pouvoirs de police en matière de funérailles et de cimetières, s'assure par ailleurs que l'exhumation se déroule dans des conditions garantissant le respect de la tranquillité et de la décence au sein du cimetière, il veille notamment au respect de la dignité des défunts. Ce dernier est également tenu de signaler tout délit éventuellement constaté (article 40 du code de procédure pénale) lors de la réalisation d'opérations funéraires, au procureur de la République. Le cas échéant, il en avertit également le préfet territorialement compétent pour l'habilitation des opérateurs funéraires et pour la prise de sanctions administratives. La réglementation actuelle offre par conséquent aux autorités compétentes les moyens d'encadrer correctement les opérations d'exhumation des corps en vue d'éviter toute dérive.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4963
7. Droit à la formation des élus
- L’heure de formation plafonnée à 100 euros
Le Gouvernement a sollicité du Parlement, dans le cadre de l'article 105 de la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique du 27 décembre 2019, une habilitation pour légiférer par ordonnance, afin de rénover en profondeur les dispositifs de formation des élus locaux. Cette habilitation était initialement assortie d'un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi précitée. Ce délai a été prolongé de quatre mois en raison de la crise sanitaire et les ordonnances devront donc être prises avant le 28 janvier 2021. Afin de répondre aux attentes des nouveaux élus issus des élections municipales de 2020 et de garantir la pérennité financière du fonds du droit individuel à la formation (DIF), des mesures ont déjà été prises. En effet, depuis son démarrage à l'été 2017, le DIF des élus locaux connaît une très forte augmentation de ses dépenses. Le coût moyen par formation a doublé, passant de 1 314 € en 2018 à 3 200 € début 2020, ce qui s'explique en grande partie par la hausse des coûts horaires (de 60 € à 150 € sur la même période) pratiqués par les organismes de formation des élus. Ainsi, le décret n° 2020-942 du 29 juillet 2020 relatif au droit individuel à la formation des élus locaux autorise le ministre chargé des collectivités territoriales à définir un coût horaire maximal pour les formations financées par le DIF des élus locaux. Un arrêté ministériel du 29 juillet 2020 a établi ce coût horaire maximal à 100 €. Cette mesure permet de mettre un terme à certaines pratiques abusives, sans pénaliser les organismes pratiquant des tarifs raisonnables. Par ailleurs, le décret précité apporte une évolution importante dans le fonctionnement du DIF, afin qu'il réponde mieux aux besoins exprimés par les élus : alors que le droit actuel impose d'avoir exercé son mandat pendant une année complète avant de pouvoir mobiliser ses heures de DIF, il ouvre désormais cette possibilité aux élus municipaux dès le début de leur mandat.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4964
8. Règlement intérieur dans les communes
- Une obligation à compter de 1000 habitants
Concernant le règlement intérieur des conseils municipaux dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les articles L. 2121-8 et L. 2541-5 du CGCT ont été modifiés par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). L'article L. 2121-8 du CGCT prévoit depuis le renouvellement général de 2020 l'obligation d'établir un règlement intérieur dans les six mois qui suivent l'installation du conseil municipal pour les communes de 1 000 habitants et plus, cette obligation ne s'imposait qu'aux communes de 3 500 habitants et plus auparavant. L'article L. 2541-5 du CGCT fixe quant à lui ce seuil à 3 500 habitants et plus pour les communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, alors qu'effectivement avant la mise en application de la loi NOTRe, l'article L. 2541-5 du CGCT imposait au conseil municipal de chaque commune des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, quelle que soit leur taille, d'élaborer un règlement intérieur sans condition de délai. Même si aucune disposition du CGCT n'écarte l'application de l'article L. 2121-8 aux communes de ces départements, il est en droit une règle fondamentale selon laquelle les lois spéciales dérogent aux lois générales. L'adoption d'un règlement intérieur n'est donc pas obligatoire dans les communes de moins de 3 500 habitants situées dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
- Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée dans le JO Sénat du 29/10/2020 - page 4965
9. Créances irrécouvrables
- Les conséquences de leur admission en non-valeur
Lorsqu'une créance paraît irrécouvrable en raison de la situation de son débiteur (insolvabilité, disparition de la personne physique ou morale…), de l'attitude de l'ordonnateur (refus d'autorisation des poursuites) ou de l'échec du recouvrement, le comptable peut demander l'admission en non-valeur de la créance. La décision d'admission en non-valeur relève de l'assemblée délibérante qui précise pour chaque créance le montant admis. C'est une mesure d'ordre budgétaire et comptable qui a pour but de faire disparaître des écritures de prise en charge du comptable les créances irrécouvrables. Elle s'inscrit à ce titre dans le respect du principe à valeur constitutionnelle de sincérité budgétaire. Pour autant, l'admission en non-valeur n'éteint pas le rapport de droit existant entre la collectivité et son débiteur. Elle ne fait donc pas obstacle à un recouvrement ultérieur dans le cas où le débiteur reviendrait à meilleure fortune. De même l'admission en non-valeur ne décharge pas le comptable de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Le juge des comptes peut le forcer en recettes s'il estime que des possibilités sérieuses de recouvrement subsistent. Il peut également le mettre en débet s'il estime que l'irrécouvrabilité est consécutive à un défaut de diligences.
- Réponse du Ministère auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance - Comptes publics publiée dans le JO Sénat du 05/11/2020 - page 5100
